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解讀《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》

文章來源:中國建筑企業協會    最后更新時間:2017-06-27    閱讀次數:

  繼5月初,財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會等六部委印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》后,近日,財政部又發布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)。

  在一個月內,對地方政府融資行為連念兩次“緊箍咒”,可見剎住地方政府違法違規舉債、融資之風的重要性和緊迫性。

  在財政部此次對“政府購買服務”進行撥亂反正之前,有企業就詢問基礎設施工程建設類項目能否采用政府購買服務模式,當時我們就提出基礎設施建設項目并不屬于政府購買服務模式的適用范圍,對于社會資本主體來說,雖然采用該種模式能夠更快地啟動項目、取得回報,但項目運作模式在合法性方面存在致命性硬傷,面臨項目中途叫停、合同無法履行的巨大風險。

  財預〔2017〕87號文的出臺,是對地方政府濫用“政府購買服務”現象的當頭棒喝,借“政府購買服務”之名,行“基礎設施建設”、“政府變相舉債”之實的路徑將被徹底堵死。

“政府購買服務”的糾偏,對PPP模式的影響

  在本次通知中,財政部從政府購買服務的改革方向、實施范圍、預算管理、合同內容和信息公開五個方面,對規范政府購買服務管理提出了要求,筆者依次從這五個方面進行具體解析。

  1

  堅持政府購買服務改革正確方向

  黨的十八屆三中全會《決定》中提出,推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買;適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔。

  因此,政府購買服務改革是全面深化改革這盤大棋排兵布陣的組成部分,其改革方向一方面是推進政府職能的轉變,另一方面是培育社會組織力量、引導社會組織專業化發展。如果對政府購買服務的改革方向理解不透徹,就難免會出現地方政府利用這種模式進行工程建設、融資舉債的情形,這與國家推廣“政府購買服務”的初衷背道,仍然是政府主導、政府大包大攬,背離政府職能轉變、社會組織發展壯大的正確方向。

  2

  嚴格按照規定范圍實施政府購買服務

  本次通知中明確提出要嚴格按照《政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務,不得將貨物和建設工程作為政府購買服務項目。對于法律人來說,法律、法規、政策的適用范圍是我們首先會關注的基礎性問題。關于政府購買服務的范圍,法律法規和政策文件中有如下規定:

  (一)《政府采購法》將采購對象劃分為貨物、工程、服務三類,并規定“本法所稱貨物,是指各種形態和種類的物品,包括原材料、燃料、設備、產品等。本法所稱工程,是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?!惫こ毯头帐墙厝徊煌恼少弻ο?,將“政府購買服務”擴大到建設工程領域明顯違反了《政府采購法》的規定。

  (二)國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(〔2013〕96號)規定:政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務,突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域,要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域,要更多更好地發揮社會力量的作用,凡適合社會力量承擔的,都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務,以及不屬于政府職責范圍的服務項目,政府不得向社會力量購買。

  (三)財政部《關于印發〈政府購買服務管理辦法(暫行)〉的通知》(財綜[2014]96號,以下簡稱《政府購買服務管理辦法(暫行)》)中指出:“本辦法所稱政府購買服務,是指通過發揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業單位承擔,并由政府根據合同約定向其支付費用。政府購買服務范圍應當根據政府職能性質確定,并與經濟社會發展水平相適應。屬于事務性管理服務的,應當引入競爭機制,通過政府購買服務方式提供?!?/p>

  (四)2015年3月1日起實施的《政府采購法實施條例》第二條對《政府采購法》中的“服務”的范圍作出了解釋:“政府采購法第二條所稱服務,包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務?!痹凇墩少彿▽嵤l例》頒布之前,對于政府采購服務是否包含公共服務存在爭議。為推進政府購買服務改革的實施,《政府采購法實施條例》明確了政府采購服務的范圍不僅包括政府內部所需的服務,也包括政府向外部提供的公共服務。


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